中国人民大学重阳金融研究院 周力再谈俄罗斯修宪:普京长期执政对中国意味着什么?俄罗斯 人大重阳 中国智库 周力

周力再谈俄罗斯修宪:普京长期执政对中国意味着什么?

发布时间:2020-07-08作者: 周力 

2020年6月25日至7月1日,俄罗斯就修改宪法问题举行了全民投票。全国登记选民共1.09亿人,设立了10万个投票站。为避免新冠病毒传播,投票采取线上线下相结合的方式,并将投票时间拉长至7天。投票前,普京总统通过向全国人民发表电视讲话等方式,呼吁所有有投票权的公民踊跃投票,强调投票并非只是为了宪法修正案,而是着眼于建设一个具备现代化教育、医疗和社会保障体系以及权力机构运行高效的国家,是为了祖国和子孙后代都能拥有一个更美好的明天。普京重申,只有得到多数俄罗斯人的同意和支持后,修正案才会生效。  

作者周力系中联部原副部长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、中俄人文交流研究中心主任,文章为最新一期《真实俄罗斯》系列。本文删减版刊于7月7日中评网,原标题为《周力谈俄修宪:根据国情做出的自主选择》。以下为完整版:


一、全民投票多数人赞同宪法修正案


2020年6月25日至7月1日,俄罗斯就修改宪法问题举行了全民投票。全国登记选民共1.09亿人,设立了10万个投票站。为避免新冠病毒传播,投票采取线上线下相结合的方式,并将投票时间拉长至7天。投票前,普京总统通过向全国人民发表电视讲话等方式,呼吁所有有投票权的公民踊跃投票,强调投票并非只是为了宪法修正案,而是着眼于建设一个具备现代化教育、医疗和社会保障体系以及权力机构运行高效的国家,是为了祖国和子孙后代都能拥有一个更美好的明天。普京重申,只有得到多数俄罗斯人的同意和支持后,修正案才会生效。


根据俄中央选举委员会7月2日宣布的所有计票结果,全俄投票率为67.97%,其中赞同修宪的人占77.92%,反对者占21.27%。投票情况明显好于预期。普京遂于7月3日签署总统令,正式发布修订后的宪法全文,决定新版宪法自7月4日起生效。备受各方关注的俄罗斯修宪进程到此划上句号。


自2020年1月15日普京宣布将对俄罗斯宪法进行修改以来,俄议会上下两院克服疫情干扰,快马加鞭,在两个月的时间内审议并通过了总统提交的修正案,并经俄宪法法院作出此案不违宪的裁决。原定4月22日举行全民投票,因疫情推至两个月后举行。


此次修宪的主要内容包括:1)明确俄罗斯拥有苏联合法继承国的地位,俄国内法效力优先于国际法;2)禁止将俄领土出让给任何其他国家;3)规定总统无论在职与否,其人身不可侵犯;4)扩大议会权限,国家杜马有权决定俄罗斯政府总理和各部部长的任命,总统任命安全司法要职人员须与联邦委员会协商;5)强调俄有千年发展历史,承载“上帝信仰”和“先辈记忆”,有独特的文明文化属性;6)保持婚姻为男女结合的状态不变;7)实行退休金指数化和最低工资标准不低于最低生活标准,保障人民生活水平不下降;8)禁止高级官员拥有双重国籍或外国长期居留许可;9)规定“同一人担任俄联邦总统不得超过两届”,但现任和前任总统在修正案生效后任期归零,可再连续两次参选执政。修宪最紧迫也是最重要的一点,是排除了普京继续长期执政的制度性障碍。普京可在2024年这一任期结束时再连续两次参加竞选总统,如当选即可连任至2036年。


对普京及其战友们来说,总体国际环境在可预见的未来持续紧张、俄罗斯受到美国长期强力打压、俄社会经济发展严重受阻的态势下,如何保住政权不被更迭,不被推翻、不被演变,如何不断改进和完善国家治理体系、提高国家各级政权机构的执政能力,如何平抑国内左中右各种势力对当局施政的影响,一句话,如何不让政权落入美国等西方国家所设想所扶植所期待的那些政治势力的手中,是俄罗斯高层当前最为优先考虑的问题。正因为如此,修宪便成为俄罗斯今年国家政治议程中具有头等重要意义的一件大事。修宪的结果,将决定俄罗斯未来一个时期的发展方向,决定普京到2024年这一任期结束后是否可以继续长期执政,也因此在一定程度上决定着未来世界格局的变化与走向。


有关这次修宪的前期情况,我在今年1月和3月的两篇文章中都已做过比较详细的介绍和评论。这里着重谈两个问题。一是这次修宪其实是很早就在高层内部酝酿并逐步推出的,其间有过反复,但绝非临时动议。二是俄社会围绕修宪的斗争还是相当尖锐的,普京任期“归零”这一方案尤其遇到俄右翼和左翼政治势力的强烈反对。


二、高层内部对修宪问题的酝酿和提出


俄罗斯现行宪法于1993年12月12日经全民公决方式通过。从实施到现在,26年间有过几次单项性的修改。比如,2008年根据时任总统梅德维杰夫的建议,对宪法做了一个重要改动,即把总统的任职期限从四年一任改为六年一任,把国家杜马的任期由四年一届改为五年一届。这实际是延长了总统和议会下院以及政府的执政期限,减少了因大选而疲于奔波以及需要广泛动用社会各方面支持的运作成本,有利于整个社会和国家政权的稳定。对宪法做这样的修改,俄罗斯社会总体上是支持的。


再如,2013年12月,普京提出将俄最高法院和最高仲裁法院合并为一体的建议。2014年2月,经议会审议通过,从宪法中删掉了有关最高仲裁法院的规定,同时进一步扩大了总统直接任命总检察长和总统向联邦委员会(议会上院)派驻代表的权限。


但是,对俄罗斯是否有必要对宪法内容作较大的修改,特别是涉及到整个国家权力架构体系平衡问题以及总统任期限制问题的修改,普京及俄高层内部一直有不同的认识,只是随着时间的推移才逐渐达成一致。让我们来回顾一下这个过程。


2013年12月12日,普京对俄议会上下两院宣读年度总统国情咨文,当着全体议员、所有联邦机构高层官员和地方行政长官的面,首先提到的就是修宪问题。普京说,我们履行宪法到今天已经整整20年了。我向你们表示祝贺。宪法把两个最关键也是最具权威的东西结合起来了,这就是公民拥有至高无上权利、自由的地位和国家的强盛状态。我深信,宪法的框架应该是稳定的,这首先涉及宪法的第二章,里面确定了每一个人和每一位公民应当享有的权利和自由。基本法的这些条款是不容修改的。不过,生活不会原地不动。不能把宪法实施的进程看作是已经最终完成的目标,是一个死的东西。根据法律适用的实践,根据生活本身,对基本法的其他章节做一些有针对性的修改,当然是可能的,有时还是必须的。



普京的这段话比较抽象,听起来让人有些摸不着头脑。那到底是改不改呢,改又是怎么改?没有答案。一年后,即2014年11月,针对社会上对普京是否还会继续谋求连任总统、进而达到长期执政目的的议论与猜测,普京借接受媒体采访的机会斩钉截铁地作了正式的表态:“总统终身制对国家有害。我本人也不需要。应该遵守俄罗斯宪法对总统任期的规定”。此言一出,使俄社会平静了好几年。2018年3月,普京第四次当选总统。这时,有关总统任期及普京之后应该是谁的猜测,再度“浮上水面”。有媒体抓住机会追问普京,是否有意愿修宪,以取消其中规定的同一位总统不能超过两个任期的限制。普京一口回绝,“我目前没有任何要改动宪法的计划”。


可以说,一直到2018年下半年,普京及其高层一直遵循保持宪法稳定的态度,没有表现出要对宪法作较大改动、甚至借通过修宪来延长总统执政期限的意图。


但很快,俄罗斯宪法法院院长瓦列里·佐尔金这位俄资格最老的法学家,也是1993年宪法制定的参与者和见证人,在2018年10月10日的俄罗斯政府机关报《俄罗斯报》上撰文,正式提出了修宪的建议。他说,我们要看到现行宪法是有缺陷的。问题在于,我们的制衡体系缺乏应有的平衡,权力更倾斜于执行权力机构,对总统和政府两者间的权力分配、总统办公厅的地位和总检察院的权限都规定得不够明确。联邦中央与联邦各主体间的权限划分也存在着明显的不足。而且大家都看到俄罗斯今天面临着越来越多的外部挑战。我们必须在我们所处的十分复杂的社会经济形势中去迎接这些挑战。正是由于这些原因,我觉得我们必须把宪法的法律潜力挖掘出来。


但佐尔金反对俄左右两大政治势力对宪法进行大刀阔斧式改革的主张,认为这样就“可以把国家的发展进程转到更正确的方向”的看法是短视的、危险的,因为激进的改革将引发社会政治形势的急剧动荡。“那种认为只是通过一些法律决定就可以改变生活结构的说法,即使不使情况变得更坏,至少也是一种天真的理想主义”。这是因为宪法同时还履行着极其重要的社会融合的功能。不要忘了,在一国内部,宪法才是确保社会和谐以及社会政治稳定的最关键的东西。


佐尔金接着指出,目前俄罗斯社会紧张的主要根源,是因某些社会经济问题长期悬而未决所致。由处处感觉不公平不公正的情绪而导致的社会紧张局势,又因人民对30年来改革产生的疲劳感和西方国家对俄罗斯施加的史无前例的经济压力,而进一步加深。


或许是受到佐尔金的影响,普京在2018年12月即俄罗斯宪法25周年纪念日到来前夕,在修宪问题上的态度有了松动。他说,“看来,宪法改革有利于建立起一种新的权力宪法模式,并可由此启动提前选举总统的进程”。不过,这些话依然模糊,带有试探和做工作的性质。


2019年3月下旬,俄联邦委员会主席(议会上院议长)马特维延科接受采访时,谈到了修宪和国家体制转型问题。她说,世界上不存在一种万能的治理模式。各国完全可以依据自己的历史和传统,选择优先的方案。俄罗斯现行宪法已经确定了俄国家的发展模式。25年的历史证明这部宪法是成功的。总统制国家看来是更适合俄罗斯的。但国家要进一步发展,就不能裹足不前。在未来的某个阶段,我们可能会需要重新定义各个权力分支的某些职能。我们对此不应有恐惧心理。


时隔不久,2019年4月6日,曾担任过普京的总统办公厅副主任和提出“没有普京就没有俄罗斯”这一口号的现任国家杜马主席沃洛金提出,有必要重新审议宪法中的一系列条款,特别是涉及议会在组建内阁中的作用问题。他说,“根据我在政府和总统办公厅工作的经验,在实际操作中,俄罗斯政府的组成,是通过政府总理本人实现的。总统只是根据总理提出的政府组成人员作出决定而已,而且这个组成名单并无差额一说,也没有提出其他备用人选。”因为按照现行宪法,俄罗斯作为总统制国家,所有政府成员的任命与免职,都由总统一人决定。拿到议会审议的,只有外长、国防部长、安全等强力部门的负责人。沃洛金公开建议修改俄罗斯宪法,就是要在政府组建的过程中,不仅使国家杜马有权决定总理的人选,还要参与协商各部部长的人选。这实际上是明确提出了要解决议会同总统和总理之间权力再分配的问题。


面对如此浓厚的火药味,梅德韦杰夫总理当天即对沃洛金的提议作出了回应,“我想就有关修宪的建议再强调一下,我在纪念俄罗斯基本法确立25周年的文章中说过,在一个国家稳定发展的情况下,宪法是被用来确保其长远发展的重要工具,因此,俄罗斯宪法并无任何调整和进行修改的必要”。“当然,社会政治体制在发展,对权力机构的某些职能作些制度上的调整,也是完全正常的。”梅德维杰夫回忆说,2008年,正是根据他本人的倡议,对总统和国家杜马的任期期限作出调整,并确立了政府向国家杜马报告的制度。这些修改都是合情合理的修宪行为。梅最后又翻过头来强调,总统制共和国这种政体形式是俄罗斯的根本,无论怎么调整和改变,这一条都不能改。


事情并未到此告一段落。2019年7月17日,沃洛金在《议会报》发表题为《一部有生命力的发展的宪法》的署名文章,更加清晰地阐述了他的修宪主张。用他的话说,修宪不应触及宪法的那些最基本条款(暗指总统制共和国这种政体形式),而是通过对宪法某些内容进行调整,以使宪法“更具现实意义”,“更能顺应时势”。现行宪法是1993年在“国家极其艰难和困难的情况下通过的”,它确定了俄罗斯作为一个强大、民主和法治的国家选择的道路和优先方向。这在当时是非常重要的。但对宪法中有关“要让人们过上体面生活和实现人的自由发展的条件”这一概念的理解,现在的我们和25年前的我们,是完全不同的。为了进一步忠实宪法的原则和精神,我们有必要考虑能再做些什么。沃认为,首先要保证国家立法机构和执行权力机构在运行上实现新的平衡。这种新的平衡,就是应扩大俄立法机构的职权范围,赋予议会更多的权限来监督政府,包括协商和任命政府组成人员。说到底,就是要通过修宪来明确政府应在议会的监督之下完成它所肩负的重任。


对沃的这番言论,梅德韦杰夫照旧表示反对。有意思的是,对上述几位最有分量的领导人有关是否应该修宪的言论以及他们之间的分歧,普京一直“按兵不动”。普京的新闻发言人佩斯科夫面对媒体记者的追问含糊其辞,只说“克林姆林宫不打算对此发表公开意见”。言外之意是不反对马特维延科和沃洛金的建议。而沃洛金希望通过修宪来扩大议会在决定政府组成人员以及对政府进行监督方面的权限,自然符合杜马内四个党派的利益,大家无不表示支持。这种局面,把梅德韦杰夫反对修宪的声音淹没了。


再接下来,就是我们看到的2020年1月15日,普京在做国情咨文时,宣布即刻启动修宪进程、更换政府班子、组建修宪工作小组、修正案最终须经全民投票通过才算“落地”等等,令俄政坛着实一阵忙乱。


三、对修正案特别是总统任期归零方案的反对意见


进入3月中旬,国家杜马全体会议对修正案进行二读时,对普京任期归零方案的突然提出,让几个党派都感到措手不及。本来在一读时全部投赞成票的俄共议员团,瞬间感到自己被愚弄了,遂当场决定二读表决时对修正案全投弃权票,对总统任期归零这一单项议案投反对票。“统一俄罗斯”党、自由民主党和“公正俄罗斯”党的议员们,则对两案都投了赞成票。总统任期归零单项议案随后被纳入宪法修正案中,于次日杜马全体会议三读通过。俄共中央主席久加诺夫表示,俄共不能同意总统任期归零的方案,更不同意将这一方案塞入宪法修正案。而处于议会之外的俄右翼势力,更是对此大加鞭挞。从3月到6月,我们看到,公开发声支持和反对修宪的人的数量都在增加,争论相当激烈。


先说右翼。长期活跃在俄罗斯政坛上的美国利益代言人亚夫林斯基,从一开始就强烈反对普京修宪。亚于上世纪90年代初戈尔巴乔夫改革后期,出任苏联部长会议副主席(政府副总理),在美国人的帮助下,搞了一个从苏联计划经济向市场经济过渡的“500天计划”,一时名声大噪。苏联解体后,他组建了信奉新自由主义的“亚博卢”党,进入议会,并两次作为候选人参与总统竞选。普京执政后,右翼政党失去进入议会的机会,日渐失势,社会影响力明显下降。但亚夫林斯基依然顽强地通过他的个人网站和一些自由媒体不断发表全盘否定俄对内对外政策的看法,对普京当局充满恶意。2018年,亚再次参选总统,提出要和普京一对一地公开辩论,“以断是非”。今年以来,亚夫林斯基多次对修宪本身和修正案展开严厉批判。亚与美西方重点扶持的纳瓦日内等年轻右翼分子不同,他有一套比较完整的“西方理论”,也有从苏联后期一路打拼下来的“实战经验”,是俄右翼势力的领军人物,在俄各地仍有不少追随者。


亚夫林斯基的基本观点是:1)普京提交的修正案是一个不清晰的、充满内在矛盾的混合体,同确保公民自由、三权分立、人民安全和福祉毫无共同之处,因而对俄罗斯国家宪法制度和俄法律体系构成了严重的破坏。2)普京用全民投票的方式使修宪具有不容置疑的合法性,本身就是非法和违宪的,因为俄宪法第136条并未规定可以采用全民投票(不是具有法律效力的全民公决)来决定宪法本身的命运。普京此举不过是想把对修正案的全民投票,变为支持他几乎可以无限期统治俄罗斯的全民投票。3)成立制宪会议,拟定一部真正体现人民享有自由权利的宪法修正案,以保证俄的三权分立制度得以切实实施,公民的私有财产不得侵犯、公民有传播意见和信仰的自由、公民在独立和公平的环境下生活,实施自由选举,不搞政治镇压,政府要遵守在人权和自由方面应尽的国际义务等等。


再看左翼。修正案通过后,俄共一改原先积极参与提供修改意见等做法,转而利用媒体反复阐述其反对修正案特别是总统任期归零方案的立场,以期获得社会上的更多理解和支持。鉴于总统任期归零的方案并非只是一场讨论、一个学说或是涉及俄未来政局走向的一种思路,而是在全民投票之后就要实实在在付诸实施的,所以俄共认为必须尽最大努力发动群众阻挠宪法修正案的通过。6月4日,俄共中央主席久加诺夫以俄共中央主席团的名义发表了一份篇幅很长且措辞十分严厉的声明,拿到媒体和报刊广为传播。


声明的主要内容有:1)宪法修正案中就其总体而言,加强了总统独裁(президентский диктат),强化了导致国家一步步走向灾难的寡头治理(олигархическое правление)的地位。如果今天再不为了人民的利益而改变方向,那么俄罗斯还将面临不断加深的分裂、更为严重的危机和混乱状态。正如我们看到的那样,全球性投机式的资本主义还在挨家挨户地兜售着他们的东西。俄罗斯在这个体系下当“跟屁虫”是非常危险的。现在到了必须从日益衰落的资本主义转向充满正义和全面进步的社会主义社会的时候了。2)全民投票是由中央选举委员会按照有法律疑点的程序来组织的。不能对每一项具体的修正意见进行单独表决。只能“批发式”地对修正案表示“赞同”或“反对”。这为造假提供了无限的可能。3)俄共的替代方案是启动一个推动俄罗斯大步向前发展的纲领。这个纲领包括:建立人民信任的政府,对国家关键性的行业实施国有化,从战略和策略上进行规划并制定出发展的预算,振兴科学、文化、教育和卫生保健,不再提高退休年龄,支持人民企业和其他配套措施。4)冠状病毒大流行和人们的恐惧心理大大强化了世界经济中的危机现象。千百万人的不满情绪在急剧地增长。它甚至在骚乱席卷街头的美国也出现了。全球资本主义无法解决它造成的问题。系统性危机给世界带来的是致命的威胁。而要战胜危机,只能依照社会主义的原则。俄共将据此来加强基本法,并满怀信心和忠实地把它贯彻落实下去。


四、普京与久加诺夫的“隔空对话”


对俄共的上述意见,普京6月15日利用《莫斯科·克里姆林宫·普京》电视节目专访的机会,对俄共有关修宪将助长总统独裁和寡头治理的指责作出了回应。普京说,专政(диктатура)一词,是我们的左翼政党、也是我们的论敌-共产党使用的专有词汇,因为他们总是主张搞无产阶级专政。我提出修宪的目的,就是要把总统的一部分权力交出去,而压根不是要加强什么总统权力。根据宪法修正案,议会将最终决定政府总理及各部部长的人选,总统是无权否决的。总统任命强力部门的人员,也要同联邦委员会协商。这意味着相关人员必须到议会述职。此外,修正案中关于退休金指数化方面的内容也很重要,它有利于更好地保障民生。所以应该说,这次修宪使俄罗斯向民主社会又迈出了重要一步。俄罗斯将继续朝这个方向努力,但不会搞大跃进。普京还表示,事实证明,俄罗斯是一个民主蓬勃发展的国家,寡头早就没影了。只有共产党人表现出了不一致性。他们时而支持宪法修正案,时而又不支持。“我记得,俄共议员团在国家杜马表决时投的是弃权票,那时他们可并没有说要投反对票”。


第二天,6月16日,久加诺夫毫不妥协地反击普京。他说,我们党的全俄会议在修宪方案出现突发的新情况下,才作出要在全民投票时对整个修正案投反对票的决定。但假如可以对修正案的每一项条款单独投票表决,那就是另一回事。我们主张国家强大、领土完整、有发达的文化和教育、对退休人员给予最大限度的支持。但你投票非要一揽子投。要支持就是全都支持,包括支持现任总统无限期执政。如果你不接受其中的某一部分,那么你除了对整个修正案投反对票之外,就别无选择。在新冠病毒流行期间,官方数据表明普通老百姓的收入下降了22%,可俄罗斯却有寡头在这期间巧取豪夺620亿美元,越过边防离开了俄罗斯。而本来我们是可以用这笔钱为俄罗斯做一切必须做的事情的!但“统一俄罗斯”党却拒绝审议有关累进税率的法案!这不是寡头治理的表现,又是什么?!


6月21日,普京再次就修宪问题阐明立场,主要讲了三层意思。一是修宪是完全正确且必要的,有助于进一步巩固国家的基础。国家的政治体制应该有多个支撑,而不能只系于国家元首一身。制度要同社会、国家协同发展。时代变了,应对办法也要改变。现在有些外部势力一直在谋求遏制俄罗斯,并寄希望从内部动摇俄罗斯,使俄陷于半瘫痪状态,进而彻底操纵俄。俄罗斯的政治制度具有一定的防护能力,但我们也必须时刻考虑,要确保这一制度在受到内外冲击时都能站得住,能保持稳定。


二是修宪可以进一步夯实国家主权。苏联成立时曾经规定各加盟共和国有退出的权利,但并未确定退出应该履行哪些程序。于是就可能出现这样的情况:某个共和国加入苏联后,原本属于俄罗斯的一部分领土被划归到这一共和国,之后不定哪天这个共和国脱离了苏联,领土也就回不来了。按道理,至少你来的时候什么样,你走的时候也得是什么样,而不能将俄罗斯人民的“礼物”据为己有。可是1993年宪法并没有对此作出任何说明。


三是宪法修正案如经全民投票得以通过,不排除我会再次参选总统,尽管我目前没有作出决定。不过根据我的经验,如果修正案最终没有通过,那么用不了两年,俄罗斯各级政府的官员们就都没心思干活了,会把大量时间花在寻找谁是现任总统的继任者这件事情上。而我们恰恰需要的是奋发工作,而不是找什么替代人。


五、几点看法


1、俄罗斯修宪进程尽管遇到疫情干扰,尽管斗争激烈,但总体顺利,超过四分之三之多的选民赞同普京提出的宪法修正案,赞同将现任总统任期归零,赞同对国家立法机构和执行机构的权限划分作出新的调整,赞同对改善人民生活水平所作的承诺,体现了俄罗斯人民的历史观、大局观,也展现出人心之所向。应该说,这就是俄罗斯人民根据本国国情自主选择的发展道路所在。俄罗斯人民希望在普京总统长期的强有力的领导下,坚持独立自主,捍卫国家主权,走向繁荣强盛,人民幸福生活。


2、普京执政20年,支持构建多极化世界,支持国际关系民主化,支持建立公正合理的国际政治、经济和安全秩序。在美肆意推行霸权主义、强权政治并对俄长期制裁的情况下,不畏强暴,敢于斗争,为俄罗斯赢得了失去的国际地位,增大了对国际和地区事务的话语权,拓宽了更多的回旋余地,发挥出了世界独立一极的作用。俄罗斯的强大,符合中国的利益。


3、普京对华十分友好,了解中国,理解中国,支持中国,在任20年一直致力同我加强双边各领域的务实合作,深入开展国际舞台上的战略协作。双方在涉及各自重大核心利益的问题上相互支持,在争取国际公平与正义的斗争中携手并肩。合作取得任何他国无法比拟的成果,有效维护了双方的共同利益,十分难得可贵。普京长期执政对中国有利,对世界有利。我要支持普京为实现国家长治久安、促进社会经济发展所作的努力。


4、今后一个相当长时期,我们面临的风险挑战和压力可能会不断增加甚至叠加出现,我们迫切需要建立起最广泛的国际统一战线。俄罗斯是统一战线中最重要的战略伙伴。双方高举多边主义旗帜,相互借重,紧密协作,可以在维护联合国权威和公认的国际关系准则、团结世界上一切团结的力量、推动构建人类命运共同体方面做许多事情。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳 ;微信公众号:rdcy2013;Twitter:RDCYINST)