中国人民大学重阳金融研究院 吕冰洋:央地财政关系与官员行为吕冰洋 财政 人大重阳 中国智库

吕冰洋:央地财政关系与官员行为

发布时间:2018-12-06作者: 吕冰洋 

政府间财政关系分为事权、财权、转移支付的分配三大部分。而每一部分都是由官员在做,官员的行为是什么,这是一个重要问题。财政资金的收支都与官员的行为有密切的关系,官员的行为又与制度架构有关系,政府性关系包括财政关系以及行政关系,这种行政关系和中国历史传统有很大的关系。我用两个小故事说明中国央地关系与官员行为的复杂联系。 

作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授,重阳金融研究院高级研究员,本文刊于11月30日中国社会科学网。


  政府间财政关系分为事权、财权、转移支付的分配三大部分。而每一部分都是由官员在做,官员的行为是什么,这是一个重要问题。财政资金的收支都与官员的行为有密切的关系,官员的行为又与制度架构有关系,政府性关系包括财政关系以及行政关系,这种行政关系和中国历史传统有很大的关系。我用两个小故事说明中国央地关系与官员行为的复杂联系。


第一个故事,来自一个老财政干部写的小说《财政局长》。小说中写道:“新区开发计划是石书记急于上马的山川县有史以来投资最大的新区建设工程,这是个耗钱的工程,会把县财政钱袋子抽空不说,还会压上沉重的巨大债山。贫困县当个有政绩的县委书记,要说最大的出彩是让老百姓脱贫,而搞脱贫那得豁出老命去干,那路漫漫而道艰难,是不低短期见大成效的苦差事。”这个故事引发我们的思考是:地方官员为什么偏好政绩工程?地方财政支出为什么偏向生产性支出?如果老百姓需要搞好教育,但是地方官员希望搞政绩工程,那么如何解决这一对矛盾?


第二个故事:东北黑龙江一个县委书记退休以后,采访了100多位县委书记后,写了一本书《县委书记的主政谋略》。书中写道:“我们县是国贫县,这是个金字招牌,具有其他县不具备的特殊优势,我们要把含金量挖掘够,它给我们带来的都是实实在在的可用财力和真金白银,我们是穷人家,就要会哭会叫、会吵会闹、会争会要,就是一句话,份内的要拿够拿足,份外的要多争多闹。”这个故事揭示了转移支付制度的一些根本问题。例如,当某个地方打个报告,说地方搞新农村建设需要多少钱,中央怎么知道地方的诉求是合理的?怎么避免信息劣势?转移支付又分为一般性转移支付和专项转移支付,如果增加一般性转移支付,地方很有可能把钱放在政绩工程上,对教育这样短期看不到回报的支出,地方政府可能就缺乏动力进行财政投入。如果增加专项转移支付,中央和地方存在很大的信息不对称,地方说要把钱用在某个事项上,这个事到底是真的还是假的,真正的资金需求缺口是多少,谁来监督资金使用,这些问题都比较难以解决。我觉得财政问题与官员考核机制、政府间行政关系都是有关系的。


中国历史上有不少学者对央地关系进行了深入思考,例如,明末思想家顾炎武提出“封建之失,其专在下;郡县之失,其专在上。”也就是说,作为有很强历史沿续传统的郡县制,它比较倾向对上负责,由此导致地方政府官员行为扭曲。现实中,市委书记平均任期为3.6年,任期的短期化、对上负责机制就不会激励他去推动基础教育这样需要很长时间回报的公共物品提供。


中国共产党《党政领导干部选拔作用工作条例》关于考察担任党政领导职务人选的标准中,已体现出考核标准的变化,它不再过多强调经济发展,而是包括民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设等一系列内容。问题是,投资、就业、GDP等与经济发展相关的指标,基本是显性的,且能在短期内观察出来。而社会和谐、文化建设、实现社会正义等指标,却有不少是隐性的,且要在长期内观察出来。那么,过去那种自中央而省,自省而市,自市而县,自县而乡,层层分解指标、层层考核和监督的做法,是否需要做出调整?国家的控制动员能力如何适应时代的变化?它与财政分权理论建设存在什么联系?这是需要我们进一步思考的问题。


总之,中国财政现象与官员行为逻辑有着密切联系,而官员行为又深受中国特色社会主义政治经济制度的影响。“财政”一词,一头是财,一头是政,扎根在中国土地上进行财政研究,会发现有很多新的研究主题,也会产生很多新命题,甚至可以从中归纳出重要理论来。这是时代赋予财政学者的研究使命。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)