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曹明弟:中国绿色金融管理体制机制创新的思考

发布时间:2016-10-31作者: 曹明弟 

中国绿色金融创新实践发展迅速,具有广阔的发展前景,由于政策、技术、法制、宏观经济环境等因素,绿色金融发展存在牵头部门缺位,协调机制缺失,统筹协作不足;体制机制的激励与约束手段不完善,社会资本参与绿色金融的意愿不强;配套机制体制建设不健全等不足。 

  作者曹明弟系中国人民大学重阳金融研究院绿色金融部副主任、中国人民大学生态金融研究中心研究员,本文刊于2016年19期《环境保护》。


  摘要:中国绿色金融创新实践发展迅速,具有广阔的发展前景,由于政策、技术、法制、宏观经济环境等因素,绿色金融发展存在牵头部门缺位,协调机制缺失,统筹协作不足;体制机制的激励与约束手段不完善,社会资本参与绿色金融的意愿不强;配套机制体制建设不健全等不足。建议成立国家层面的绿色金融领导小组或部际联席会议机制;进一步强化中国金融学会绿色金融专业委员会的融合作用;为绿色金融的市场化发展和创新化发展创造良好的制度安排、市场条件,破除不必要的障碍,推动中国绿色金融管理体制机制的变革创新。


  关键词:绿色金融;绿色信贷;绿色债券;绿色产业


  近年来,由于中国经济发展阶段的需要和国际社会关注热度的提升,中国在“十三五规划纲要”中提出了绿色发展理念,明确了构建绿色金融体系的战略;要求推动环境与经济协调发展、实现经济绿色转型。在此前后,中国绿色金融以创新性的实践获得了极快的发展,不少方面跃居世界前列,堪称发展中国家发展绿色金融的优秀示范。但是,与中国自身对绿色发展的巨大融资需求和市场发展效率相比,中国的绿色金融管理体制机制方面还存在一些改进和创新的领域。


  一、中国绿色金融以创新性实践获得快速发展


  金融在现代经济中的核心地位,决定了要实现经济的绿色转型就必须要大力推进绿色金融。人民银行等七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发〔2016〕228号)指出,绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。这意味着,金融活动要充分考虑对生态环境的潜在影响,把与生态环境相关的(潜在)成本、收益、风险、回报等因素纳入相应的投融资决策中,通过对经济资源的引导,促进经济、社会、生态的可持续发展。


  中国政府推行绿色金融的时间可以追溯至2007年。在经历了称之为“中国绿色金融元年”的2015年后,中国绿色金融从政府到民间、从国内到国际,突飞猛进地发展。围绕绿色金融这一崭新主题,中国以先进的理念和务实的行动作出了基础性、前沿性、引领性的创新实践,令国际瞩目。


  作为全球仅有的建立“绿色信贷指标体系”的三个国家之一,截至2015年底,中国21家主要银行业金融机构绿色信贷余额70100亿元,占各项贷款余额的9.68%,贷款所支持项目预计可节约标准煤2.21亿吨,节水7.56亿立方米,减排二氧化碳当量5.50亿吨、二氧化硫484.96万吨、化学需氧量355.23万吨、氮氧化物227.00万吨、氨氮38.43万吨。


  自2015年底启动绿色债券市场以来,中国已发行绿色债券近1200亿元人民币,占全球同期发行的绿色债券的45%,成为全球最大的绿色债券市场。金砖国家新开发银行在中国银行间债券市场发行了首单以人民币计价、规模为30亿元人民币的绿色金融债券,成为首个获准在中国境内发行人民币绿色金融债券的多边开发银行。


  二、中国绿色金融管理体制机制存在一些不足


  虽然绿色金融具有非常广阔的发展前景、非常巨大的市场潜力,但是中国的绿色金融发展总体上仍处于起步阶段。由于政策、技术、法制、宏观经济环境等因素的影响,中国的绿色金融与目前绿色发展大背景下推进生态文明的内在要求有不小的距离,在绿色金融管理体制机制上还存在一些不足,在绿色金融制度体系和政策规制的设计、金融服务和产品创新和绿色理念的普及推广上,都还有大量的工作要做。


  一是牵头部门缺位,协调机制缺失,统筹协作不足。《关于构建绿色金融体系的指导意见》提出,“相关部门要加强协作、形成合力,共同推动绿色金融发展”。实际上,人民银行、财政部、发展改革委、环境保护部、银监会、证监会、保监会等部门近年来在各自领域均在大力推动绿色金融的发展,虽然在一些领域和渠道进行了沟通,但未在整体上、全局上进行统筹。总体上,人民银行组织开展的绿色金融工作多一些,但并不能协调其他部门进行总体的政策设计和推进。例如,2015年底,人民银行和国家发展改革委分别出台了关于绿色债券发行的有关政策,但是两者关于资金投向、支持政策、发行认证等方面存在显著不同。而两者监管的发行人发行的绿色债券均可以在中国银行间市场交易,容易引起“概念混淆”和“市场混乱”。


  二是体制机制的激励与约束手段不完善,社会资本参与绿色金融的意愿不强。虽然相关部门联合制定或单独制定了若干发展绿色金融的规章或意见,但大多数限于指引性或指导性的文件。一方面难以将绿色项目的正外部效应完全内生化,从而使其收益率低于市场水平;另一方面相关措施与规定大多以鼓励性为主,相关优惠政策和补贴严重不足,缺乏强制力和普遍适用性,大多数社会资本不愿介入。具体体现为:当前绿色金融业务对金融机构的业绩贡献不大,金融机构在绿色金融服务和产品研发、推广方面的人力、物力投入积极性不高,绿色金融工具和产品的开发和应用进展迟缓,绿色金融服务和产品总体较少、创新不足,相关的服务和产品体系尚未成型,适合生态环保类企业或项目的特异性金融需求还未得到较为充分的满足。


  三是配套机制体制建设不健全。目前,我国在项目规划、审批、建设、投产以及持续运营等多个环节,绿色环保监督管理机制尚不健全,部分新兴行业相应的法律法规、行业标准、服务准则还未建立,单凭金融机构推动绿色金融面临较大困难。此外,国家层面的财政、税收、利率风险补偿调整机制以及相关部门的信息共享机制尚不完善。


  上述不足产生的重大后果是当前中国的绿色金融没有很好地发挥出资金配置绿色化的作用。虽然中国自2007年以来已经陆续推出了包括绿色信贷、绿色保险、绿色证券等系列的绿色金融政策,但是高污染高耗能产业仍快速增长:自2007年以来增长最快的十大行业包括煤炭的开采和洗选业、非金属矿物制品业、有色金属冶炼业、化学原料和化学制品制造业、黑色金属矿采选业等。与此同时,急切需要发展的绿色产业却严重缺乏资金。初步估算,仅大气污染、水污染、土壤污染的治理资金缺口就超过了6万亿人民币。


  而政府财政对于绿色金融的支持却有心无力。很多绿色产业项目经济收益较低、甚至零收益或者负收益,如果没有政府财政的引导扶持,很难让绿色金融在其中发挥作用。但是政府财政已很难满足绿色产业对人、财、物的投入需求,以财政资金为主的生态环境修复和治理的资金投入模式在中国已经难以为继。


  三、推动中国绿色金融管理体制机制的变革创新


  绿色金融是一种新兴的金融理论和实践,还存在诸多问题,与中国原有的金融管理体制机制有一些不相适应的地方,还有一些工作做得不到位。但作为政府与公众合力的大方向,大力推进绿色金融,推动中国绿色金融管理体制机制的变革创新,充分发挥绿色金融在推动经济社会可持续发展中的重要作用,是促使国家转变经济发展方式、加快生态文明建设的重要手段。特提出以下三方面关于中国绿色金融管理体制机制变革创新的思考。


  一是建议成立国家层面的绿色金融领导小组或部际联席会议机制。一些计划开展绿色金融地区试点的省(区、市),在省级政府的领导下,一般由省级金融工作办公室或人民银行当地省级中心支行牵头,组织绿色金融相关的政策设计和措施落实,较好地切合了当地实际,并为积极探索和推动绿色金融发展作出了有益尝试。建议在国务院层面成立专门的绿色金融领导机构,如绿色金融领导小组或部际联席会议。由于近来关于金融体制改革的方案尚未公布,且绿色金融还涉及财政部、发展改革委、环境保护部等与金融体制改革关系不大的部门,以建立国务院绿色金融领导小组为宜,由分管金融的副总理任组长,对口的国务院副秘书长和人民银行行长任副组长,财政部、发展改革委、环境保护部、银监会、证监会、保监会等部门主要负责人为成员,统筹绿色金融发展的整体战略制定、政策设计、计划制定和目标落实,协调相关部门的绿色金融基础设施建设和信息共享交流。


  二是进一步强化中国金融学会绿色金融专业委员会(以下简称“绿金委”)的融合作用。绿金委自2015年4月成立以来,充分发挥聚合政府、金融、产业、学术、社会组织的力量和意见,一方面研究制定《绿色债券项目支持目录》,成为绿色债券发行的事实标准,有力地推动了中国绿色债券市场的快速发展;另一方面深入参与绿色金融地区试点的方案研究和制定,探索绿色金融的区域创新。另外,还积极开展对绿色金融的宣传推介,宣传绿色金融领域的优秀案例和业绩突出的金融机构和绿色企业,推动形成发展绿色金融的广泛共识,形成共建生态文明、支持绿色金融发展的良好氛围。此外,绿金委还有效提升了中国在绿色金融领域与国际社会的互动,向联合国环境规划署、世界银行集团等国际机构学习国际先进经验,并向他们推介中国在绿色金融领域的创新性实践。绿金委以其非官方性、灵活性、平台性在中国绿色金融的发展中扮演者催化剂、粘合剂的作用,建议继续发挥这一作用,并将其突显出来,像第七次中英经济财金对话中提到的那样--“双方支持国际资本市场协会与中国金融学会绿色金融专业委员会合作建立全球绿色债券统一标准,并将共同推动绿色资本市场进一步对国际投资者开放。”


  三是在做好风险防控的前提下,为绿色金融的市场化发展和创新化发展创造良好的制度安排、市场条件,破除不必要的障碍。加强宏观经济政策的协调搭配,协调财税政策、货币政策、信贷政策、价格政策、贸易政策、产业政策、外资政策等宏观经济政策,创造绿色金融发展的政策环境。以不发生区域性金融风险为底线,顺应国家金融监管体制改革趋势,落实好国家供给侧结构性改革的战略要求和金融改革的各项部署,以服务实体经济为宗旨,充分发挥市场在资产配置中的决定性作用,释放各类金融要素的创新活力,动员和激励更多社会资本投入到绿色产业,同时更有效地抑制污染性投资,实现生态环境质量总体改善。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)


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