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张胜军:全球治理的“东南主义”新范式
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2017-06-21
  20世纪90年代以来,地理意义上南方国家的崛起和文化意义上东方思想的激活,将对全球治理带来何种影响?特别是随着中国等新兴市场国家日益积极参与全球治理并发挥了引人瞩目的建设性作用,它们将如何影响当代全球治理的变革更成为学界普遍感兴趣的话题。本文通过对当代全球治理的“主流”理论及其实践路径的多层面反思,尝试探讨并提出全球治理变革的理论方向及其可能的实践路径。

  作者张胜军系中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、全球治理研究中心副主任。本文刊于2017年5月《世界经济与政治》。

 

  内容提要:


  作者旨在揭开当代全球治理一个日益显化的事实,即新自由主义式的“没有政府治理”是以公民社会为主要路径的全球治理,而且正是这一主要路径导致全球治理制度和规则碎片化并陷入能力不足的困境。通过阐述“没有政府治理”模式的成因及其与新自由主义全球化及其背后治理理念的关系,作者进一步分析了以全球公民社会作为民主化全球治理的路径已经走入了死胡同,指出了当代全球治理面临着全面政治化的趋势。在当今国际权力格局和文化格局发生变化的背景下 金砖国家等南方国家提出的全球治理新倡议及其丰富的实践孕育出的全球治理“东南主义”将成为变革、重建全球治理的新范式。全球治理的“东南主义”致力于应对更为紧迫、更为重要和更为广泛的目标和利益,反对将全球治理“去政治化”或“去权力化”,承认和肯定政治性的现实以及权力的重要作用。全球治理东南主义范式的特色是“立”而非“破”,即拥有属于自己的全球治理历史叙事和话语以及独有的要素性概念构成的理论体系。

 

  正文:


  20世纪90年代以来,地理意义上南方国家的崛起和文化意义上东方思想的激活,将对全球治理带来何种影响?特别是随着中国等新兴市场国家日益积极参与全球治理并发挥了引人瞩目的建设性作用,它们将如何影响当代全球治理的变革更成为学界普遍感兴趣的话题。本文通过对当代全球治理的“主流”理论及其实践路径的多层面反思,尝试探讨并提出全球治理变革的理论方向及其可能的实践路径。


  当代全球治理的主流理论及其根源


  近年来,对全球治理现状不满和批评的声音日益增多,特别是全球治理存在的机制、规则的碎片化以及治理滞后未能适应新需求等问题和困境引起了普遍关注。不过,人们似乎很少去追问和探究全球治理成效令人失望的背后原因,尤其缺少对全球治理主流理论存在的偏颇和缺陷进行深入反思。其实,全球治理实践中存在的问题很大程度上与当下流行的全球治理理论思考密切相关,甚至可以说,正是主流理论的影响加深了全球治理实践上的困境。


  自全球治理概念诞生以来,关于全球治理的各种理论主张开始出现,其中自由主义者、世界主义者、现实主义者和激进主义者都提出了诸多不同的主张和见解。但令人惊奇的是,如果我们翻开全球治理的英文研究文献,就会发现关于全球治理的理论和实践充斥着非政府组织(NGO)、公民社会、公共部门—私营部门网络、多中心或自下而上的治理,或者平行的网络治理等辞藻,反对政府中心论,鼓吹非政府组织、私营企业和所谓的自下而上或平行网络的观点比比皆是。在中文知网中搜索主题词“非政府组织与全球治理”,从2000年至今共有2500多条、“全球公民社会与全球治理”有800多条、“多中心治理”有6600多条、“多层治理”有800多条、“网络化治理”则有1700多条。尽管笔者并不否认非政府组织、公民社会等对于全球治理的意义但仍然对这种庞大的文献规模和相关论述感到震惊。即便是西方学者也对此种现象感到困惑,他们认为,关于全球公民社会与全球治理决策关系的文献已经多到令人窒息,但这些文献大都把全球公民社会视为毫无问题的道德代表却是值得商榷的。全球公民社会亦有可能成为自由和公正的障碍,而在这方面却鲜有讨论和争辩。


  20世纪后期的“全球结社革命”深刻改变了全球政治的面貌。形形色色的非政府组织、社会运动和倡导网络在发起全球议题、制定政治议程和建构全球规范方面产生了深远影响。非国家行为体广泛参与全球政治的实践,不断冲击和挑战了现代世界以国家为中心的治理模式,吸引了众多学者对这些全球层面互动的新型行为体的关注。彼得·威利茨(Peter Willetts)在《世界政治中的非政府组织:构建全球治理》一书中中肯地描述了在当代多中心的全球治理体系中政府、非政府组织、国际组织以及其他跨国行为体如何互动和影响彼此的观点、行为与实践。彼得认为,非政府组织通过积极参与国际组织,获取相应的法律地位及其相应的权利和义务,在全球交流和传播方面以及互联网发展方面做出贡献,在创立当代形态的全球治理中发挥了重要的工具性作用。


  然而,非政府组织在全球政治中并不止于间或发挥影响政府和政府间组织政策等工具性作用,也对全球治理的结构和规范产生了不可忽视的建构作用。非政府组织对全球政治带来规范变化的表现之一是当代多中心的世界某种程度上反映了其透明与参与的价值观。在诸多全球议题上,如人口政策、发展政策、妇女问题和人权、气候变化以及军备控制等,非政府组织通过介入全球政策的形成和实施,重塑和建构了全球治理的内容与方向。可见,当代全球治理中最为活跃和最有活力的部分就是以非政府组织和形形色色的非国家行为体为主体的全球公民社会及其社会运动和倡导网络。即不管我们承认与否,此种“没有政府的治理”事实上成为当代全球治理的主流理论。之所以称之为世界性的主流理论而非西方理论是因为该种理论虽然为西方国家所倡导,但却在非西方的发展中国家同样流行。正如一些批判主义学者所指出的,非政府组织、公民社会的经验性现象和概念都是西方发达国家的倡议者、实践者和研究者在过去30—40年中描述欧美公民结社活动兴起的结果,但却成了对全球治理施加影响的主流观念。


  非政府组织之间难道没有价值分歧吗?为何在已经有许多反对和质疑声音的同时,以非政府组织、公民社会运动和倡议为主题的全球治理研究文献依然占了绝对多数,而众多的实践者和研究者言之凿凿,仿佛有关全球治理的观念并无争议一般?实际上,“没有政府治理”理论大行其道不是偶然的。


  当代全球治理的缘起可以追溯到20世纪一大批国际管理机构的诞生。为了应对全球问题日益增加的挑战,如气候变化、恐怖主义、种族冲突、失败国家、核扩散和传染病等,应用不同的制度框架正式和非正式地成立了各种各样的国际性机构与机制诸如国际组织、国际法庭、全球会议、非政府组织、特别会议、国际公约或协定以及针对某一特定问题而由相互联系的原则、规范、规则、决策结构构成的国际规制(international regime)。应当说,陆续建立起来的机构、协定和机制的累积效应十分惊人。这些覆盖国际规则或法规的3000多个多边协议以及实践惯例和司法建议、国际规范,其目标针对的并非是要求国家承担更多责任而是树立起被称作“软法”的行为准则。当然,某种意义上,我们今天也可以把它们视为正式国际协议框架的“前共识”。正是在此背景下,詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)提出的全球治理是“在共同目标引领下,未必来自规约所法定的义务的一系列行动,且未必依赖政治权力加以约束”。可见,当代全球治理的碎片化并不是今天才产生,而是从其诞生之初继承而来。在国家依然占据中心的国际舞台上,新兴而破碎的治理规则和机制竭力把政府、国际组织、非政府组织、公民社会倡议与运动网络拼合在一起,从而推动了国际性管理、规则和政策的形成、执行和监管的历史进程。因此,罗西瑙眼中的全球治理是包括“从家庭到国际组织各个层面人类活动的规则体系”的“权威的转移”。这大概就是为什么对许多人而言,界定全球治理“不是什么”要比“是什么”容易得多,例如我们可以轻易地判定全球治理不是全球政府,也不存在自上而下的等级结构与制度。


  在国际关系理论中,全球治理可以追溯到20世纪70至80年代,国际关系学者对现实主义和自由制度主义主导国际组织研究的不满日益增加,尤其是这些研究无视全球化时代非国家行为体在数量和影响上的双重增长。换言之,与完全由国家主导的无政府状态的国际关系相比,这种由公民社会组织成长引起的介于无政府和世界政府之间的状态引起了国际关系学者的更大兴趣。可见,全球治理最终走向不能名副其实,仍是与国际关系理论中对世界政府的认知有关。无论是对西方自由主义、现实主义、建构主义等理论,还是对发展中国家对主权的珍视或对帝国主义的敏感而言世界政府的任何构想都是政治上不正确的。因此,排斥世界政府与热衷于加强公民社会就如同一个硬币的两面一样得到了统一。罗伯特·基欧汉(Robett O.Keohane)对此的类似表述是“治理两难”,“既受益于这些制度网络所扩大的潜在合作的同时,又抵制它们制造的限制我们行动自由的规则”。安-玛丽·斯劳特(Anne-Maries Slaughter)则把此描述为“全球化困境”一方面,“民众与其政府需要全球机构来解决共同面临的问题”;另一方面,国际层面上的权力集中可能逐渐增加创立世界政府的可能性,进而“危及个人自由”。所以她支持以“政府网络”的形式,即各国管理机构和机制通过松散的跨国合作与协调来解决问题。简·斯科尔特(Jan Aart Scholte)提出最为确定的困境是全球治理机构的民主赤字。他认为核心问题是使全球治理的结构向“公民团体试图通过政党之外的手段而建构社会规则的政治舞台”的公民社会负责。基欧汉同样肯定公民社会的积极意义,他说:“随着民主被广泛地接受为国内政府的最好模式,国际上相似的情形也取得进展。要求多边组织向公民社会负责而非简单地向国家负责的呼声越来越高。在这些观念广泛传播的情况下,国家主义的社会合法性将会降低,多边组织需要在21世纪寻求新的合法性基础。”无论采取何种治理形式,西方学者对于以下两点的认识基本是一致的:一是警惕世界政府,二是推进全球公民社会的发展有利于全球治理的民主与合法性根基。


  流行30余年的新自由主义规范早已深嵌于当代全球秩序和全球治理之中。以“华盛顿共识”为标志的新自由主义提倡私有化、市场化、国际贸易和国际投资的自由化,不仅深刻塑造了20世纪70年代后期以来的经济全球化,而且在全球治理上同样烙下其强烈印记,主要表现为强调私营部门的作用,放宽宏观管理政策,削弱或不主张赋予政府网络、国际组织包括国际协定等过大权力。从统治向治理的转变是后冷战时代全球范围加强新自由主义民主的一个重要信号。治理取代统治的另一个含义是以政府为中心的控制管理体系,对于实现社会和经济功能的有效性和合法性已失去适切性和吸引力。理由则是非国家行为体及其网络的兴起,它们能够在传统意义上国家秩序和超国家秩序缺席的领域采取行动。但在深层的规范意义上,治理往往过于寄生于“理想状态下国家有限作为”的善治(good governance)议程,一般是强调减少国家管控、私有化、公私伙伴关系、去中心化、程序民主化、人权和透明。新自由主义全球治理议程中的私有部门成了新的全球治理角色。如私营部门倡议协会在国际金融调控机制的顶层设计中发挥着更大作用。而在国际安全治理领域,从基础管理功能、后勤保障到广泛雇用私营安保公司执行战斗任务,私营公司目前在许多安全议题上发挥着关键性作用。安妮塔·凯莱赫(Anita Kelleher)在《全球治理:从新自由主义到行星文明》一文中严厉批评了由国家主导的全球治理。她认为从20世纪80年代以来,新自由主义的信条主导着国际关系。依仗强大的否定权,联合国及其附属机构成为北方国家操纵全球议程服务于它们国家利益的工具却牺牲了南方发展中国家的利益。也许情况不一定如她说得那样严重,而且一些非政府组织对新自由主义经济政策有时也持批评立场,但某种意义上,正是30年来新自由主义的滥觞,为非政府组织等介入国际公共事务提供了更多的机遇和空间。


  西方在整体上无与伦比的实力和坚定不移的态度,使其影响力辐射到世界各地。全球治理首先继承的是第二次世界大战后以国家为中心的“软性”国际治理体系,在国家发挥中心作用难以遽然改变以及东西方国家都无意于增大超国家权力的前提下,尤其是在新自由主义主导范式下的世界体系中,逐步形成了以“没有政府的治理”理论以及以各种正式、非正式国际机构和国际机制,政府和各种非政府行为体和私营机构、非政府组织以及各种公民社会运动网络共同参与或协作的一幅“碎片化”而又“五彩斑斓”的全球治理历史画卷。


  走向全面政治化的全球治理


  如上所述,当今全球治理的主流理论与实践路径已形成一个闭源系统和不成文的“定式”。充斥在政策界各种文本和论述中的要么是“没有政府的治理”,要么是多层、多元(公共—私营)或多中心的网络治理,却几乎不关心全球治理的全球性特征何以展示、权力何以平衡、责任何以体现。


  当前,西方的协商民主(deliberative democracy)理论家们仍然把全球公民社会视为重构和民主化全球治理的重要路径,他们有的提出培育一种民主的公共空间,有的提出让国际组织“开辟”更广泛的“公共理由说明”制度,还有的把全球化和全球治理的话语民主化视为重要的任务。对于国际非政府组织在增进责任和代表性方面发挥的重要作用,他们描述为通过公开批评甚或采取激烈行动表达被忽视的利益和关切,非政府组织能够对包括全球治理机构在内的拥有权力的政治体施加压力,促使它们为其行动提供公开的正当性依据。而通过这样做,全球公民社会把协商过程简单地转化为迫使有权势者与无权势者联结(engage)在一起。然而,这种观点无疑高估了全球公民社会的民主潜力。非政府组织的这种运动在全球和跨国层面需要达到多大规模才能实现上述目标?何况缺乏共同文化、语言或民众根基的非政府组织,其自身是否能够代表足够水平的政治平等?至于弥补公民社会团体在影响力和组织上的“能力”差异更是一件几乎不可能完成的任务。可见单纯指望这一“稀薄的公共空间”通过少数媒体机构和向超国家机构施加压力的社会运动就能构成全球治理的民主基础是过于天真了对此,即便是世界主义者也感到希望渺茫,如尤尔根·哈贝马斯(Jurgen Habermas)就认为,“任一民主生活中公民伦理—政治的自我理解都将在世界公民的包容性共同体中失去”。因此当世界主义者、自由主义者和激进主义者还在为如何在国际层面实践协商民主而争执不休的时候,或许更值得反思的是:为何全球治理的一个替代方案成了主流,并使碎片化的全球治理积重难返?


  澳大利亚学者约翰·德雷泽克(Johns Dryzek)强调话语在塑造全球治理体系中的重要作用,他这样描述话语:“一种共享的概念、分类方式和思想为其拥护者提供情景分析、判断、假设、能力、性情和意愿的思维框架。它为分析、争论、同意和不同意提供基本的术语。它的语言使运用它的个体能够把信息编译成符合剧情需要,并能够以有意义的方式为不同的人群所接受。”他的例子包括市场自由主义、全球化、现实主义、可持续发展和人权。这些话语在引导和协调全球治理实践中的各种不同机制、行为规范和合作方面发挥了关键性作用。不同话语之间竞争的结果常常决定着全球治理的政策与议程。在德雷泽克看来,全球治理的民主化首先取决于话语的民主化。但平心而论,话语民主化或话语冲突的思想是不透明的。且不说国家代表之间在国际组织如联合国的内部协商,即使是公民社会之间的协商,其实也很难辨别是否被利益集团绑架,或存有在公民社会与非公民社会之间人为划线的“协商过程”。


  以全球公民社会作为全球治理政治基础的做法可以形容为给全球治理的“硬件”(如各种各样的组织和机构)插入“跨国公共空间”的软件,这样就能以各种手段(选举、投票、抽样)加以控制,但这样做的后果很可能是走向民主的反面。如果考虑到公民社会路径的难度,他们的讨论又几乎是在否认全球治理是一项值得努力的政治事业(political program),充其量是一种深入认识世界转型的经验性或分析性术语。但对普罗大众而言,全球治理不能停留在一个思潮或者对世界整体动向的洞悉上,而更应该是一个社会如何在行动上应对最紧迫全球问题的政治概念,是如何平衡那些不受控制的力量以及约束全球化失控进程的政治议程,是在传统国家力量无法达到的跨国和全球层次上实现的政治过程。


  在实践层面,从“低级政治”转化为“高级政治”是当代全球治理走向全面政治化的一个重要信号。国际关系理论中高级政治与低级政治的划分来自基欧汉和约瑟夫·奈(Joseph Nye)在20世纪70年代对国家间相互依存状况的描述。他们把低级政治界定为不关乎国家生存的经济和社会事务,属于国家福利领域主要涉及社会或人的安全。但随着时代的发展,事实上主导今日国际关系的却是国内事务也就是低级政治。这表明,所谓的高级政治与低级政治划分并不是绝对的,而是可以互相转化的,且无论高级政治还是低级政治,它们都是政治化的表现形式。此前的低级政治事务固然不如主权事务、军事安全那样关乎国家生存,但在全球化的今天,越来越多的低级政治开始关乎国家主权甚至威胁国家的生存与发展。诸多全球问题从低级政治转化为高级政治,开启了全球治理走向全面政治化的进程。


  第一,众多全球议题的高级政治化,加剧和复杂化了国家间政治斗争,打破了传统的国际政治格局,大大加速了全球治理的全面政治化进程。


  以2009年哥本哈根联合国气候变化大会为标志,气候变化以前所未有的力度重新塑造着国际政治格局。气候变化问题不再是纯粹的环境保护—低级政治议题,而成为国际政治的焦点问题。各国围绕着全球气候治理中碳排放空间争夺、新能源技术和市场竞争、碳关税和低碳贸易壁垒等,分化和重组为欧盟、伞形集团、七十七国集团+中国等新的政治博弈主体。由于围绕全球气候治理的博弈结果往往还会延续到许多国家国内政治问题(包括贸易和就业问题),发展中国家联盟(七十七国集团+中国)内部也出现了不同的利益团体,又分化和重组为石油输出国组织(OPEC)国家、小岛屿国家联盟(AOSIS)、最不发达国家联盟(ALDCS)、基础四国(BASIC)和热带雨林国家联盟(NUTRF)。但是,气候治理的政治化并不一定就是坏事。英国社会学家安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)在《气候变化的政治》一书中提出了基础概念———政治与经济敛合(political and economic converge)。在他看来,“气候变化政策多大程度上以一种积极的方式和其他价值观、政治目标重叠在一起。气候变化政策可以在多大程度上变得具有创新性和充满活力以及它是否可以获得广泛的公众支持,关键的决定因素就是政治敛合”。


  除了气候问题,其他归入非传统安全的诸多议题,如恐怖主义、能源危机、粮食危机、金融危机等,均意味着安全威胁已经突破了传统的主权范围,突破了军事方式维护安全的模式,军事安全之外的经济安全、社会安全、环境安全和文化安全的重要性日益上升。在此背景下安全不再是保护特定主权范围、固定领土上的国家利益,而是人类安全(human security)和“共享安全”等新的安全范式。但需要指出的是,新的安全范式并不一定意味着国家之间走向紧密无间的合作,而可能开启国家间权力与利益的新一轮政治博弈。


  第二,克服全球治理的制度和规则碎片化提升全球治理的能力,必然要求权力的集中和制度的整合。


  2008年金融危机爆发以来,以二十国集团(G20)为代表的新兴全球治理机构和机制在应对金融危机和推动世界经济可持续发展方面发挥了引人瞩目的作用。在中国和一些新兴经济体国家看来,G20是在发达国家和发展中国家之间更加平衡和更具代表性的多边治理机构,更适合与联合国一起充当全球治理的重要角色。然而,G20和金砖国家机制虽使全球治理整体面貌有所改观,依然不能从根本上纾解全球金融治理的困境。根据英国学者戴维·赫尔德(David Held)与美国学者加尔文·扬(Kevin Young)对危机后金融治理和安全治理情况的研究,当前全球金融治理和安全治理的碎片化现象依然十分严重,以金融制度与贸易制度的关系为例,一般而言,当金融体系遭遇危机时,支撑贸易体系的金融流动受到极大影响,但目前却缺少将二者相互关联起来的全球治理制度。赫尔德和扬发现,2008年《巴塞尔协议Ⅲ》为了加固银行调控标准,却为银行支持贸易金融的信用流动增加了限制条款。直到2011年,经过广泛的呼吁,这一错误才得以纠正。金融治理制度碎片化使得当金融危机爆发时所采取的金融治理措施往往不是帮助减轻贸易金融的压力,而是(无意间)使之雪上加霜。与金融领域相比,安全治理的制度和规则形式上更为正式,内容上更为明确,表面看碎片化程度要轻一些。但冷战后多极化进一步发展一定程度上使得国家安全、地区安全、全球安全机制进一步碎片化。如20世纪90年代以来,由于联合国未能及时为适应冷战后时代而做出改变,陆续建立的一些国家集团提出了不少替代性的政策对话和安全管控倡议,但它们往往是有所重叠和相互竞争的。如果从人类安全范式出发,当前安全领域的碎片化更加严重。从全球治理的“基础设施”层面看,全球的军事力量是高度分散的,仍是以国家而非地区或全球为基本建制单位,带来了极为严重的高成本、重合和资源浪费。


  近年来,随着全球金融治理新问题和新挑战层出不穷以及人类安全等新范式带来的新挑战,凸显了现有全球治理体系的缺陷,使当前的全球治理日益陷入能力不足的窘境。受制于现有的制度体系,即使应对2008年金融危机,也未能在金融风险预测和金融管控上取得实质性进展。伦敦城市大学学者斯蒂法诺·帕利亚里(Stefno Pagilari)对2008年金融危机爆发后G20调控金融市场的强化措施进行了深入研究,结果发现居然与危机之前的调控方式一模一样。在应对新的安全挑战方面,如保护和维护个体机构、人权和民主标准,现有的军事能力与新的需求之间存在巨大的能力赤字。全球治理体制能力建设的关键是对现有繁多的官僚结构或机制进行某种程度上的集中化或中心化,在很多情况下,强化国际条约对国家承诺、执行的约束力更为关键和重要。而不是像新自由主义者所鼓吹的那样,继续强化公民社会的参与,进行协商民主,解决民主赤字或者继续在碎片化的道路上向前滑行。可见,提高全球治理的能力,深层次的结构改革势在必行,除了权力的集中和制度的整合,甚至有必要深入思考如何建立支持新范式的利益联盟,并以此推动实践层面上的全球治理转型。


  第三,全球治理战略竞争日益浮出水面。


  实现全球治理的目标固然需要国家之间以及与非国家行为体之间的通力合作,但在规划、设计、落实、执行和评估等诸多环节必然伴随激烈的争论和竞争。“争吵中的全球治理”已经是并很可能继续是未来全球治理的常态。其实,从越来越多的迹象看,未来超越国家的全球治理很可能发展为米歇尔·福柯(Michel Foucault)意义上的“治理(govern)”。在笔者看来,全球治理战略竞争的核心是福柯所言称的“规训权力(disciplinary power)”或者“牧领(lepastorat)能力”。换言之,全球治理是对国家、非国家行为体而非直接针对个人的“规训”,这就与西方自由主义秩序产生了区别,而成为一个开放的策略游戏。


  早在20世纪80至90年代,罗伯·沃克(Rob B.J.Walker)、理查德·阿什利(Richard Ashley)、吉姆·乔治(Jim George)、斯派克·彼得森(Spike Peterson)和延斯·巴特森(Jens Bartelson)等学者就开始热衷于揭示国际关系中有多少福柯所说的政治样本,如“无政府状态”“主权”“国家”和“权力斗争”等。他们运用福柯也包括雅克·德里达(Jacques Derrida)、吉奥乔·阿甘本(Giorgio Agamben)、爱德华·沃第尔·萨义德(Edward Waefie Said)、佳亚特里·斯皮瓦克(Gayatri C.Spivak)、霍米·巴巴(Hommi K.Bhabha)的观点和概念批判当代国际关系与自由—启蒙传统之间根深蒂固的纠葛。随着福柯《必须保卫社会》《安全、领土和人口:法兰西学院系列演讲》和《生命政治学的诞生:法兰西学院系列演讲1977-1978》等新著作的出版和翻译,尤其由于福柯在后期演讲中越来越多地提到国家和主权,他的著作和见解吸引了更多国际关系学者的关注。尽管有学者质疑福柯的“治理术(governmentality)”等研究在国际关系中的适用性,如简·塞尔比(Jan Selby)、戴维·钱德勒(David Chandler)和乔纳森·约瑟夫(Jonathan Joseph)等人认为福柯主要是考察个体和社会过程的方法论,很难适用到国际关系领域,而且非西方世界未必存在西方意义上的自由主义、治理术或规训权力。但越来越多的经验研究表明,不均衡的地理空间并非全球治理术难以跨过的鸿沟,甚至正是由于这种不均衡使得某些国家更加无力抵御来自外部的干预或影响。因此,无论是国际货币基金组织的结构调整计划、“善治”运动、发展项目、人道主义干预或者向毒品、贫困以及恐怖主义的全球宣战,还是世界警察式的干预、军事干涉、制裁和强制,都可被看作是在全球层面贯彻和实施治理术的方式。


  福柯的深刻洞见有助于我们深入认识当代全球治理的本质,特别是其侧重于精神而非物质层面的方法论,为我们分析新自由主义话语模式主导下的当代全球治理提供了有力的理论工具。据罗伯特·韦德(Robert Wade)教授的研究,2008年金融危机之后,为推动全球金融改革,危机期间联合国大会在高层次上的协调、分析和建议方面付出了相当大的努力但英美高层次外交却致力于拉低这些努力的成效。可见,松绑、私有化、国家从许多社会供给领域中退出的新自由主义已经成为部分国家解释和理解世界的常识,并通过种种知识形式和权力技术手段成为一种看不见的构序力量。但是,如果新自由主义只能继续带给全球治理愈益严重的“创造性毁灭”后果,围绕全球治理的路线之争和战略之争就会日益激化和表面化。


  全球治理的“东南主义”


  全球治理不能只由一类国家的政治、经济偏好所统治,而应更多地考虑不同国家的政治和经济偏好。单一政治、经济偏好的全球治理,除了不能克服自身带来的问题如制度和规则的碎片化和能力不足之外根本性问题还是其自认为“正确”的价值和导向反而忽视了其他更为紧迫、更为重要和更为广泛的目标和利益。


  通常,人们不把自1999年西雅图运动以来世界经济的中心地带对新自由主义全球化的抵制同时看作是对其背后全球治理的抵制。但在今天看来,这一抵制的目标至少应当是双重的。反全球化应当包括反全球化背后的全球治理失位和错谬,特别是不受控制的全球化和附着其上的失当的反国家中心主义。一项深入的研究表明,在孟加拉国对新自由主义全球化的社会抵抗运动中,性质上高度碎片性的公民社会并不有利于社会抵抗持续下去。数十年来,世界各地爆发过各种形式的反全球化运动,但根本上无力阻止新自由主义全球化的推行,这与采用公民社会形式有很大干系。实际上,公民社会的理论如政府失灵理论和市场失灵理论,本质上均属于新自由主义理论体系。以公民社会的形式反抗新自由主义全球化模糊了目标,分散了力量,不仅不能阻止新自由主义全球化,反而成为其推行的助力和工具,发挥着权力“规训”的作用,不断向普罗大众输入新自由主义全球治理的价值和理念。正如安德烈·徳雷维尔(AndréC.Drainville)所指出的,“它试图组建一个无关政治的全球公民社会,使新的世界秩序变得合法”,其后果是,全球公民社会宣扬的全球“善治”议程通过虚伪地宣扬人权和民主,降低了充满活力的国家所具有的发展潜力。因此,今日全球治理必须重新思考其变革路径,那种撇开国家,非政治化和碎片性的公民社会路径已经被证明行不通。


  然而有利于全球治理变革的结构性变化正在发生。冷战结束后,特别是进入21世纪以来,一大批新兴市场国家快速崛起。联合国开发计划署发布的题为《南方的崛起:多元化世界中的人类进步》报告,分析了包括中国在内的南方国家的群体性崛起及其为全世界带来的深刻变化,并预测“南方的崛起”之势还将进一步加快。根据这份报告的预测到2020年,中国、印度、巴西的经济总产出将超过加拿大、法国、德国、意大利、英国、美国6个传统工业强国的总和;到2050年,就购买力平价而言,仅中、印、巴三国的总和就可占到全球生产总值的40%。在这样的趋势下,报告特别强调,发展中国家正在改变世界格局并推动全球“再平衡”,发展中国家在全球治理体系中的代表权亟待扩大。“全球南方(Global South)”的崛起改变了世界政治经济格局中的力量对比,为全球治理的改革和进步创造了机遇。


  在文化结构上,虽然抗衡西方话语霸权和文化霸权的东方文化复兴尚未到来,但是文化意义上的“东方”,正以重新估价一切价值的勇气和重新寻求人类未来文化新价值的文化契机,积聚着新的动能。20世纪80年代末,季羡林撰文对整个世界的东西文化未来走向做了清晰的预判,他提出东西文化的关系从几千年的历史上来看是“三十年河东,三十年河西”,辉煌了二三百年的西方文化已经是强弩之末,它产生的弊端贻害全球,并将影响人类的生存前途,20世纪末可能是由西向东的转折点。30年即将过去,虽然季羡林的预测并未完全实现,但西方文化的严重弊端却愈为清晰地暴露出来。无论是东方文化的复兴还是东西方文化的融合,都将为全球治理的未来变革带来新契机和新机遇。


  从目前来看,能够与西方形成竞争的只能是来自南方国家和东方文化(或东西方文化融合)兴起所创造的机遇,形成一种全球治理的“东南主义”及其系统地提出的全球治理和变革的主张和建议。全球治理东南主义的特色应当是“立”而非“破”。东南主义要有属于自己的全球治理叙事和话语,而不是在反抗西方霸权的文化抵抗中徘徊。换言之,全球治理东南主义不是依附在批驳西方理论基础之上的派生理论,而是拥有自己独有的要素性概念构成的理论体系和理论范畴。


  东南主义认为全球治理首先是一个系统治理思想。相比之下,把全球治理视为“超越单一国家应对能力的范畴为社会和政治问题带来更加有序和可靠反应的努力”,明显还是非系统化的思维。在地球生态系统、人类的共同社会以及全球经济系统中,都存在很多系统性的功能紊乱和病变性问题,解决这些问题需要所有国家和社会的共同努力,但这一努力不能替代系统性的调节和治理方案。当前,全球治理所面对的是两个系统:一是地球生态系统,二是人类的生活系统。全球治理最紧迫的关切之一是人类的生活系统活动严重干扰了地球生态系统,而地球生态系统一旦无法自我修复,其后果将是十分严重且很难逆转的,必将威胁人类生活系统的存续。因此,维系地球生态系统的平衡和自我修复能力,避免人类生活系统对地球生态系统带来不可逆转的伤害或干扰,保障自然生态系统的自我修复平衡能力就是全球治理的主要目标之一。为此,人类生活系统首先需要在价值观上加以调整,这方面主要涉及可持续发展观和低碳生活理念等,对人类生活系统的某些方面加以约束,树立绿色发展和绿色生活等新价值体系。


  然而,从价值体系到治理体系,地球生态系统对人类生活系统的这一最低要求,却对人类生活系统带来了巨大冲击。目前的人类仍生活在主权分立、无政府状态的以国家为主要单位的世界上,面对前所未有的统一行动要求,人类生活系统很快就出现了集体行动上的困境。利益上的差异和理念上的分歧导致主权国家结成不同的集团,为了各自的利益争吵不休,步履蹒跚地达成了一项项口号响亮但执行和监督均得不到保障的国际协议。更为始料不及的是这一最低要求迅速激活了人类对自身生活系统进行全球治理的欲望,纷纷表达在人类生活的各个方面摆脱无政府状态、实现有效治理的希望,要求改革现有的国际治理体系,赋予其更具系统灵魂的方式以摆脱各种危机,实现国家之间的发展机遇平等、国际社会正义等目标。毫无疑问,这大大超出了原有的系统性全球治理目标,全球治理进入了一个全新的全面政治化时代。


  今天,变革全球治理越来越多地与我们如何理解和解释全球治理的缘起、演绎和动力有关。全球治理的历史的确不太长,但我们的错误在于把新自由主义全球化的历史作为全球治理的历史,以至于我们一方面竭力进行全球治理,另一方面又延续此前的错误。遗憾的是,当代全球治理的理论研究花费了太多的精力来考察非政府组织在全球治理中的作用,研究如何去国家中心化、去政府中心化,研究多层治理、多中心治理和网络化治理等形式上的末节,而对于如何找到全球功能紊乱的根源不感兴趣、对于如何采取系统的调节手段不感兴趣、对于国际治理力量变化的情况不感兴趣、对于如何运用系统思维解决系统的问题不感兴趣,导致了现在的全球治理既不“全球”也无“治理”,不仅碎片化、庸俗化而且“政治正确化”。在这个全新的政治化全球治理时代,人类生活系统的原有政治力量开始迅速地分化组合,公平和效率之间的矛盾、政府与市场之间的矛盾等一系列原来只在国家边界之内的政治生活中出现的矛盾,纷纷以不同的形态呈现在全球舞台上,要求用全球治理的思维方式予以应对,建立起相应的法律、制度、规则和行为规范。曾经占尽先机的“小确幸”(在笔者看来,当前的全球治理的碎片化特征、公民社会路径和私有化精英获益,分别对应着微观理性、公民社会营造的政治正确以及少数人的幸福,故称“小确幸”。)全球治理模式,被迫接受更大范围和更宏大主题之下的检验。


  全球治理东南主义的核心是关心全球治理权力的集中、分配与平衡、代表性与协商民主的平衡、权利与义务的平衡、公平与效率的平衡以及系统性的顶层设计。全球治理的东南主义者反对将全球治理“去政治化”或“去权力化”,承认和肯定政治性的现实以及权力的重要作用。针对大量形形色色的非国家行为体在国际上拥有并使用权力——等级制、集权化和控制力——正在日益遭受侵蚀导致了权力的分散和多中心化,甚至出现了无中心化趋势的全球治理现状。全球治理东南主义者认为,制度和规则“碎片化”的根子在于权力的“碎片化”,强调重建以国家为中心的、负责任权力为主导的多元全球治理体系,并致力于解决现有国际机构和国际制度存在的权力部门化、部门利益化问题。近年来,在国际金融危机管理和调控领域,“宏观审慎主义(macroprudentialism)”受到越来越高的重视。所谓宏观审慎主义,即最好的金融调控办法不是来自某一金融机构,而是把银行体系视为一个内在联系、相互影响的整体的调控措施。但需要指出的是,离开了必要的权力集中,宏观审慎主义不可能取得任何实质性效果。


  东南主义重视发挥国家的活力反对那种规训国家鼓吹私营部门,否认国家对改善经济社会的积极作用和中心地位,或者建立在淡化国家和私营部门责任的狭隘发展观之上的全球治理议程,把“活力国家”视为成功发展的关键。东南主义主张在全球治理中充分回应全球南方的诉求和利益,在全球治理的实践中充分借鉴来自东方文化体系的经验和集体智慧,特别是其综合的思维模式,运用在全球治理的权力分配与平衡、代表性与协商民主的平衡、权利与义务的平衡、公平与效率的平衡以及系统性的顶层设计等方面的优势,致力于推动全球南方全面参与全球治理的规则和议程制定,调动和发挥其积极性和建设性作用。


  实践中的全球治理东南主义事实上早已展开,以金砖国家为代表的东南主义全球治理在近年来尤为活跃和引人瞩目。2008年国际金融危机爆发后,金砖国家的工作目标集中体现为推动国际金融体系的改革和完善金融治理结构。在叶卡捷琳堡峰会上,金砖国家向国际社会发出了“建立一个基于多边与规则基础上的更为民主的国际体系”的呼声。正如巴西外交部部长塞尔索—阿莫林(Celso.Amorim)所言金砖国家“正在改变国际秩序的组织方式”。拉丁美洲国家拥有寻求变革国际经济新秩序的历史传统,长期的实践和坚守本土化的知识传统,在全球治理东南主义的实践中可谓一直走在前列。而中国正在稳步推进的“一带一路”建设,致力于推动新型全球化和政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体,更是全球治理东南主义的重要实践。


  结论


  不管人们是否承认,当今世界很可能仍处于全球化的早期阶段。全球治理面临的诸多障碍与挑战,包括权力不平衡、在全球伦理和规范上缺少共识等依然阻碍着创建强有力全球治理体系的所有努力。正如保罗·韦普纳(Paul Wapner)所说,全球治理是“世界历史中人类所面临的一场最反复无常和令人气馁的挑战”。迄今为止的全球治理释放了非国家行为体的能量,为理解世界体系如何运作迈出了重要一步。但更紧迫的任务是如何更有效地采取有力行动,为此需要一场新的思想、理论与方法革命。


  公民社会作为国家政治、经济生活的重要补充其意义不容低估。但如果因此将其作为建构一切政治正确的来源,进而作为全球治理的主要路径,则明显犯了舍本逐末的错误。公民社会路径的全球治理微观理性有余,宏观理性却严重缺失;表面上去政治化、非国家中心化,实质上则充当着新自由主义价值理念的规训工具。今日全球治理的实践困境包括能力不足、制度和规则的碎片化以及强调减少国家管控、私有化、公私伙伴关系、去中心化、程序民主化、人权和透明的“善治”议程,均被证明与全球治理的公民社会路径有关。但是,随着当代人类生活的各个方面正在以前所未有的速度相互联结和相互影响,处处显示出系统性的特征,公民社会路径的全球治理日益失灵。当下,我们比以往任何时候都更加需要具有代表性、更负责任、更能对全球系统性危机及其生成或涌现的系统性问题做出有针对性防范和正确应对的全球治理替代形式。


  全球治理东南主义正是在此背景下应运而生的。东南主义以回应南方国家的诉求与利益并从东方文化和传统汲取智慧而得名,但其根本性的目标并非为了从西方手中夺取全球治理的主导权,而是为变革和重建全球治理提供一个理论和实践新范式。东南主义倡导以系统性的方式应对系统性的危机,不因噎废食地忽视权力和权力集中的必要性,以公平发展、包容性发展追求国家活力,并在此基础上实现在人类生活的各个方面摆脱无政府状态,实现有效治理的愿望。随着新自由主义退潮和自身实践经验的不断积累和丰富,全球治理东南主义将会正式登上历史舞台,并发展出更为成熟的理论和更为稳健的行动纲领。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)

 


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