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程诚:中非发展合作,与ODA不同的援助路径
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2018-03-23
  随着中国逐渐成为世界领先的经济体以及大量中国企业的“走出去”,中国不仅在理论上对于“外国援助对经济发展至关重要”的基本假设提出了质疑,而且在实践中也开始对作为主流国际发展理论核心的官方发展援助提出了挑战。与西方的官方发展援助严密的制度设计、精密的技术定义和扎实的理论基础不同,中国与非洲的发展合作更多的是“在干中学”,从中国对非援助的历史实践当中逐渐形成了自己的操作模式。

  作者程诚系中国人民大学重阳金融研究院副研究员,本文刊于3月23日观察者网。


  中国无疑是发展经济学中一个令人激动人心的案例:它不仅通过40年的市场化改革让7亿多人口脱离贫困,实现了从低收入国家到高中等收入国家的历史性跨越,同时把自身从一个受援国转化成了全球发展资金的最主要提供国之一。

  然而,中国经济的爆发式发展并不是依靠外部援助取得的,而且中国在持续提供对外援助的同时,仍然坚持主要依靠国内资源发展国民经济的基本立场。

  随着中国逐渐成为世界领先的经济体以及大量中国企业的“走出去”,中国不仅在理论上对于“外国援助对经济发展至关重要”的基本假设提出了质疑,而且在实践中也开始对作为主流国际发展理论核心的官方发展援助提出了挑战。

  与西方的官方发展援助严密的制度设计、精密的技术定义和扎实的理论基础不同,中国与非洲的发展合作更多的是“在干中学”,从中国对非援助的历史实践当中逐渐形成了自己的操作模式。

  根据中非发展合作数十年的经验和教训总结,结合西方的国际发展理论,中国的学者和发展从业人员也开始建立自己的理论框架,以此来解释中国对非援助和其他各种合作方式。

  从改革开放以后中国开始尝试针对原有援助项目的市场化改革方案,到上世纪九十年代以后中国对于对外援助体系的彻底变革,中国逐渐探索出了一条具有中国特色的对非援助与发展合作道路。

图为吉布提铁路段,火车头试运行到途中,一名居住在附近的当地人热情地与工作人员打招呼。(图/东方IC)

  中国自身的脱贫和长足发展有利于全人类的普遍发展,但是中国提供的对外援助是否支持所谓“主流”的发展理论——亦即所谓“中国模式”的普适性问题却将国际发展问题政治化了。

  实事求是地说,中国提供对外援助和发展资源的方式,或者宽泛地说“中国特色官方开发金融”模式(Official Development Finance,简称ODF),与经合组织发展援助委员会所倡导和实践的官方发展援助模式之间存在着较大的差异。

  就中国和非洲总体经贸关系来看,国有资金亦即官方资金占据多数地位是最为显著的特征。仅仅比较中国和OECD主要成员国对非洲的贷款类资金成分,我们就可以显著地发现:中国去往非洲地区的私人贷款占总贷款的比重可以忽略不计;而OECD主要成员国的这一数据却在44%到67%之间。[1]

  官方、国有资金在中非合作中的高比例是由中国国内国有经济的优势地位决定的,也得到了政策性银行等金融制度的强化,短时间以内很难发生改变。

  就官方资金支持的项目来看,中国的对非发展合作与西方主导的官方发展援助方式也存在着非常大的差异。以相对比较成熟的“政府开发援助”模式(Official Development Assistance,缩写为ODA)作为参照,中非发展合作的独特性主要体现在以下几点:

  1、援助国与受援国的关系

  西方国家的ODA在援助国和受援国之间建立起了一种单向依赖的、具备等级和从属性质的关系;而建立在南南合作框架下的中非发展合作则力图在合作双方之间建立平等互利的合作关系。这一本质属性的差异在实践当中被无限放大,在具体项目/方案的各个层次都得到了体现,尤其是在项目/方案的制定和选择阶段。

  建立依赖、从属关系的ODA在日常操作中,往往是由援助国双边援助机构、多边开发机构和独立咨询专家就援助国的问题开出“药方”,并制定相应援助方案。近年以来,虽然西方ODA一直在强调提高受援国自主性(Ownership),但实际上受援国难以加入这一决策机制当中,因而他们的意见并不能得到重视。

  前任DAC发展合作中心主任Streeten就此而提出了当代官方发展援助的核心矛盾:“假如说援助项目是为了受援国自身利益而制定,那么援助国为什么还需要通过提供资金支持来鼓励受援国接受这些项目呢?反过来看,如果援助项目不利于受援国自身利益,那么受援国又为什么应该接受援助国制定的这些项目呢?[2]

  相反,在中非发展合作当中,一般是由非洲合作方主动提出所需要的项目清单,而中方则基于项目可行性、资金需求额和能否促进中国国内行业发展等角度来选定项目,然后在双边建立共识之后再签订合作协议。这种由受援国/合作方提出项目的模式也常见于日本对外援助和发展合作当中,被称为“要求为基础”模式(Request-based Model)。

  由此可见,中非发展合作的平等和互利特性并不停留在合作双方的宣传层面,而是由基于双方需求的决策机制决定的,根植于中非发展合作的核心。

  从效果来看:ODA的项目选择机制具备较高的理论合理性,但是往往无法契合受援国的实际需求和现实条件,效果大打折扣;而中非发展合作“要求为基础”的项目选择机制体现了平等互利的原则,能够较好地吸纳合作方的意见。

  不过,近年来也出现了中国援助承包商和受援国政府事先达成“桌面以下”的协议再争取中国政府资金的现象,造成了中国资金的浪费,也在一定程度上损害了援助项目的预期效果。可见,这一机制仍然难以避免受援国国内政治经济因素对于项目选择的偏好。

资料图来源:东方IC

  2、统一的援助机构问题

  西方国家的ODA模式大多由一个统一的国家援助机构来执行,如美国国际开发署和英国国际发展部等。这些双边援助机构与国家外交机构平行工作、相互支撑,研究项目和援助项目的人力资源等投入都比较充足。

  中非发展合作并没有统一的援助机构来执行,而是通过几个政府部门和政策性银行之间的协调机制来推进。囿于行政级别的限制,名义上主管外援工作的商务部外援司对于别的部门并无控制能力,因此中国的对非援助和发展合作项目往往受到传统外交部门的较多限制,人力投入极度不足,机构设计僵化,研究工作也极端落后。

  对比来看,美国国际开发署在全球拥有近8000名员工,其中包括近5000多名驻在国当地员工,此外还有600多名非行政雇佣的私人顾问(Personal Contracts)辅助工作[3];在每一个驻在发展中国家的美国大使馆中,多数都设立了半独立的美国国际开发署办公室,雇佣了从十几名到几十名不等的工作人员,其中很多是当地人;日本国际协力协会(JAIC)也有近1700名工作人员,同时在各国项目的当地办公室部署了多达三万名日本青年国际协力海外队员(志愿者)来支持每个项目运营。[4]

  反观中国,商务部外援司仅有两百多名工作人员,即使加上经济合作司也不过数百名工作人员;在中国驻发展中国家的使馆当中,规模较大的会设立经济商务参赞处,安排几名工作人员,其中至多有一到两名专门负责援助工作,规模较小的中国使馆则往往不设立经商处,援助等事宜只能由商务参赞一把抓;中国援助和合作项目也基本上不会雇佣当地人来支持项目运营。人力资源配置严重落后于项目规模的要求,中非发展合作项目执行尚且无力推进,更妄提研究工作的开展。

  3、援助与国际政治经济治理结构的关系

  从表面上看,ODA只是对援助事宜的具体规范,实质上却是战后所形成的以西方为主导的国际政治经济结构不可分割的重要组成部分。ODA以经合组织发展援助委员会为中心,以各传统援助国自己的双边援助机构为主力,两者彼此支持,体系完备。这一双边援助体系又得到了欧美所主导的世界银行、各大洲际开发银行和国际货币基金组织在多边援助方面的支持,早已经形成了一整套封闭的规范和范式。

  中非发展合作得到了广大发展中国家特别是新兴市场国家的支持,但因为游离于ODA体系和规范之外、自成一套,在国际上仍然处于弱势地位,往往只能被动地接受批评而难以提出系统性的反驳意见。

  事实上,日本在上世纪六七十年代的对外援助也受到了西方国际发展理论界的严厉批评,其境况与现在的中国十分类似。尽管日本做了大量解释工作,最终还是只能被动地加入发展援助委员会,接受这些规范的制约。

  4、方案援助与项目援助之争

  依靠各自援助机构强大的研究能力,传统援助国非常重视先期规划和各部门之间的协调,因此在ODA中方案(Program)援助或领域(Sector)援助占据绝对主导地位。一个援助方案大多包含着很多个细分的援助项目,力求在节约资源的条件下达到最优的发展效果。

  比如对于某国农业领域的援助方案可能会包括土体产权关系的梳理项目、灌溉系统的改善项目、农村青年的就业培训工作和农民生活的改善项目等等。这种方案援助的模式涵盖面广,即使设计科学,也难以避免因多层转包项目而产生的浪费。为了解决这种问题,西方传统援助国政府大多采取服务采购的方式,将一个方案中的各个项目分别承包给各自领域中能力较强的公司和部门。

  而中非发展合作则侧重金融先导工作,多实行俗称为“一揽子”的模式来执行合作,具体来说就是由中方拟定对某国一段时间内援助和合作项目总的资金支持额度,即“一揽子”,然后由非洲国家和中国承包商协调投入项目,列入“一揽子”当中,再争取双方政府的同意。这种相对比较粗放的合作模式以项目(Project)援助占据绝对主导地位,往往一个单一项目难以产生辐射效果和维持连贯性,影响了发展的效果。

  实行这种以项目援助为主的合作模式主要是因为:一方面中非发展合作运行的时间较短,缺乏合作经验,合作机制也不完善;另一方面,统一援助机构的缺位制约了援助方案的研究和设计能力,也阻碍了政府购买服务的推进。

在中国援布隆迪农业专家组示范田里,中国农业专家正在指导布隆迪当地农户。(图/人民日报)

  仍以前述农业方案援助为例,土地产权的梳理工作需要法律专业知识和经验;灌溉系统的改善需要农业开发能力和经验;农村青年的就业培训需要教育领域的能力和经验;而农民生活的改善工作则需要民政、社会工作和福利工作方面的综合知识。这种广泛的专业知识、能力和经验涵盖面,只有通过一个横跨多个国内部门的统一的援助机构才可能实现,现有的部门间协调机制难以满足全方位的要求。

  当代的西方ODA主要通过提供技术援助(Technical Assistance)来提升受援国某方面的能力水平,一般不再使用援助资金投入基础设施建设,因此方案援助是一种较为适宜的方式;而基础设施仍然是中非发展合作的重点领域之一,这自然是以一个个具体项目组成的。项目援助的模式简单、操作简易,有利于集中资源投入重点项目,往往只需要某一个政府部门,或者某一个公司来参与即可,同样也可以避免资源的浪费。

  5、对外援助和受援国政府的关系

  虽然近年以来一直强调受援国的自主性,但是脱胎于支持殖民地发展的ODA仍然强调双边援助机构和NGO的作用,往往忽视受援国各级政府的作用。

  援助双方关系的不平等性是ODA的本质之一:援助国采取“有条件的援助方式”,要求受援国接受附加条件,在某些领域进行改革,这本身就隐含着对受援国政府的不信任。

  这些援助机构和NGO直接向受援国国民提供公共产品和服务,在教育、医疗和公共卫生等领域中实际上形成了一套“平行政府”的公共服务系统。这种安排看起来可以克服部分受援国政府腐败和低效的弊端,长期来看却不利于受援国政府的能力建设,不利于受援国的长远发展。

  不仅如此,这些援助机构和NGO往往提供非常优厚的待遇和收入水平,吸引了大量原本就职于受援国政府机构的人员,导致受援国政府能力的进一步损失,助长了受援国对于国际援助的依赖。

  相反,中非发展合作中强调双边政府的地位和作用,中国机构和公司大多不直接参与提供公共产品和服务,中国国际扶贫中心(IPRCC)和商务部等机构还为受援国政府提供了大量的学习和培训机会,加强他们治理和服务受援国人民的能力。

资料图来源:中国国际扶贫中心

  6、“软基建”与“硬基建”之争

  如前所述,二战结束以后相当长的一段时间内,传统援助国为非洲各国援助建设了大量的基础设施,并提供了大量的相关贷款。但是随着发展中国家债务危机的爆发和“新自由主义”对发展经济学的影响,ODA逐渐放弃了对于基础设施建设的投入,而仅靠积贫积弱的非洲地区自身也难以有效地提升基建水平。

  国际发展研究对于政府能力的重视、新自由主义的盛行和苏联解体以后转型国家问题[5]的出现,导致ODA开始重视软基础设施(Soft Infrastructure)的建设,转而将物质性基础设施建设的投资空白留给私人投资。

  所谓“软”基建,主要指的是如法律法规、商业规范和人力资源等非物质性的基础设施。发展经济学和国际发展研究都认为软基建和道路交通等“硬”基建同样为一国或地区的经济社会日常运转提供了基础性的支持作用。

  中非发展合作自1990年代以来则一直将重点放在硬基础设施(Hard Infrastructure)的建设上,如道路交通和公共设施等,大量的中国基建资金和力量极大地改善了整个非洲的基建水平,促进了各国和地区的经济发展。中国对于非洲基础设施的改善作用在国际上颇受好评,已经成为中非发展合作的重要的特点之一。

  7、援助与工业合作项目的关系

  同对于基础设施建设的重视一样,传统援助国在早期也非常关注非洲地区生产性领域的建设,为地区内的国家建设了一些工厂,促进了经济增长。然而,随着经济全球化的逐渐推进,这些工厂因为管理机制不力和技术水平低下而逐渐失去竞争力,这一现象引发了国际发展研究的反思。

  近年来,欧美各国纷纷出台保护本国工业生产的援助政策——亦即不得使用本国财政支持可能导致本国纳税人失业和经济损失的政策,比如美国对外援助所必须遵从的“美国制造”(Made in America)原则,ODA对于非洲国家实际生产领域的支持完全停止。

  当代的ODA模式基本没有针对生产性领域(Productive Areas)的投资性援助,而基础条件较差的非洲地区又无法吸引足够的私人投资,从而严重制约了ODA发展效果和受援国发展能力的提升。

  中非发展合作为非洲合作方提供了大量的生产性领域投资作为“工业援助”,如近期提出的国际产能合作项目,帮助非洲国家实现适合自身发展水平的工业化,促进了经济增长。

  这些“投资性援助”和产能合作项目大多并不采取传统的赠予性援助的方式,而是综合了优惠贷款、优惠出口信贷、合作工业园以及股权投资的方式,为合作项目提供启动资金与合适的中国企业合作方,帮助项目落地。这种发展合作方式取得了明显的发展效果,却因为不符合ODA的标准而很难被计入现有的ODA数据。

  8、对外援助的监管制度

  为了对援助国政府预算的支出部分加以监管,以及防范出口信贷损害受援国债务可持续性,当代的ODA模式对于资金和项目透明度有着较高的要求,包含着严格的信息披露、汇报和定期的项目审核/监管制度。这些制度意在保证援助预算实现最优的发展效果,消化吸收项目运营中的经验和教训,以及防范受援国贪墨和挪用这些资金。

  但是对于受援国政府而言,数十个多边/双边援助机构一年内往往会要求提供多达上百份详细的可行性研究、财务审核、项目监管等报告,造成了巨大的资源浪费,本来为了保证援助效率而建立的制度在实际运行的过程中反而沦为负担。

  目前来看,中非发展合作并没有建立起公开的信息披露制度,缺少第三方审核与监督机制,透明度较低。这一现状不仅不利于合作双方学习和传递原有项目中总结出来的经验与教训,还会引发对于中非合作各项目发展效果的疑问,更不符合中国对于财政预算的审计政策,亟待改善。

资料图来源:视觉中国

  9、捆绑问题

  援助的捆绑(Tied Aid)是指援助国在对外援助物资与服务的采购过程中,使用行政手段要求受援国采购援助国国内产品的。由于国际经济发展的不平衡性,同样数额的援助预算所能采购到的发达国家(援助国)产品远远少于在发展中国家(受援国)所能够采购到的同类商品,因而捆绑比例是影响援助资金使用效率的重要因素。

  伴随着发达国家经济结构逐渐从主要依靠第一第二产业(援助物资主要的生产领域)调整到以服务业为主导产业,传统援助国通过数十年的努力已经大规模降低了ODA资金的捆绑比例,北欧斯堪的纳维亚国家和英国等国都已经实现了对外援助“零捆绑”。

  尽管如此,ODA的各种规则仍然使得援助项目多被援助国承包商所获得。直至2007年,一些南欧国家的援助捆绑比例仍然较高,比如意大利的援助捆绑比例为36%,西班牙为30%;即使标榜无私援助的美国,其捆绑比例竟然高达33%;连全球人均收入最高国家之一的奥地利,这一比例也达到了22%。[6]

  中国为发展合作所提供的资金捆绑程度也处于较高水平:赠与和无息贷款采购捆绑了百分之一百的中国产品,而优惠贷款和优惠出口信贷则维持了从90%到70%不等的捆绑比例。这些捆绑条款一般都会在援助与合作项目资金协议中明文列出,获得双方的认可之后再在项目招投标中实现。

  近年来,非洲国家和中国之间经济实力差距的拉大,中国的捆绑政策已经遭到了国际社会和非洲合作方的较多批评。在此背景下,中国政府开始尝试在中非发展合作项目中采购更多非洲的产品与服务,以满足降低捆绑比例的要求。

  10、援助的融资设计问题

  从支持项目融资设计的角度来看,除去技术援助以外,财政援助仍然是当代ODA的主要方式之一,亦即援助国直接为受援国政府提供财政支持,要求其在满足如民主、善治等要求的基础上将这些资金投入到发展项目中去。

  虽然ODA为此设计了大量的监管制度(见第8点),但是对于援助资金的贪墨和挪用仍然屡见不鲜,刚果(金)前总统蒙博托就被爆出过贪污十几亿美元援助资金存入海外银行账户的丑闻。相比之下,中国在与非洲的基础设施建设合作项目中采取了“资源换基建”的融资设计,较好地控制了资金被贪污挪用的风险。

  应该注意的是,以上十点是ODA模式与中非发展合作模式之间的差异,而不是差距。对比ODA模式,中非发展合作在很多方面都有着显著的优势,甚至代表着国际发展合作的未来发展趋势;同时,ODA模式当中也有着很多值得中国借鉴的地方。

  虽然说两种发展合作方式——发展援助与南南合作——的最终目的都在于发展中国家经济的增长和社会福祉的改善,但是二者实现这一目的的手段和所选择的资源却是大相径庭。

  造成这些差异的原因比较复杂,涉及到不同国家的不同发展历程和由此形成的对于发展问题的不同看法,最为根本的原因在于中国对自己发展中国家身份的自我认定,以及对于国际关系中平等互利原则的坚持。

  这主要体现在两个方面:一方面,ODA是一种受援国依赖援助国的不平等合作模式,关系双方的权力和义务不平衡;而中非发展合作则是平等的合作方式,互利共赢是其本质属性。另一方面,本身作为发展中国家的中国虽然发展程度高于大多数非洲国家,但是仍然面临着严峻的自身发展任务,需要在国际合作中较多地顾及自身的利益诉求。

  近年来,虽然OECD一直尝试劝说中国等新兴市场援助国加入传统援助国的集团,但是中国对此一直没有表现出明显的兴趣。中国对于加入发展援助委员会,或者接受ODA范式的拒绝态度不仅仅是出于保持自身独立性的考量,更是因为ODA从本质上就不符合中国方面对于非洲、对于发展问题的基本看法;如果应用其理论框架来理解中非发展合作,结果注定是水土不服。

  参考文献:

  [1]Fig. 6.8, Deborah Brautigam, The Dragon`s Gift: The True Story of China in Africa, Oxford Press, 2009, p. 183.

  [2]“Why would a donor pay a recipient to do something that is anyway in his own interest? And if it is not in his own interest, why would the recipient do it anyway?”, Bertin Martens, Uwe Mummert, etc, The Institutional Economics of Foreign Aid, Cambridge University Press, 2001, p. 9.

  [3]USAID,“USAID Primer: What We Do and How We Do it”, Washington DC, http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACG100.pdf.,登录时间2014年4月5日。

  [4]详情见日本国际协力协会网站,http:// www. jica. go. jp / english /,登录时间2014年4月10日。

  [5]转型国家问题(Transitioning Country),主要指的是苏联解体之后从社会主义转型为“民主国家”的中东欧国家内部出现的经济、社会和政治转型问题。原有的计划经济和集权体制崩溃之后,如何在这些国家内部建立有效运转的经济政治体制问题成为国际发展研究内的重要问题之一。

  [6]Table 1, Implementation of the 2001 DAC Recommendation on Untying ODA to the LDCs: 2009 Review, OECD-DCD/ DAC (2009)/REV2, http://www.oecd.org/dac/43596009.pdf., 登录时间2014年4月25日。


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